数字经济发展中县域政府的角色定位与作用机理研究

内容提要：数字经济对县域经济的转型升级发挥着重大的作用，激发数字经济健康高速发展，要正确处理好市场与政府之间的关系，不仅要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的作用。本文通过阐述数字经济的基本特征，同时搭建县域政府在数字经济发展过程中角色定位的理论框架，进而通过浙江省C县和Y区对比分析，剖析数字经济发展过程中县域政府的角色偏差，最后提出从创新管理理念，明确职能定位，完善保障机制，强化监管机制等方面对其角色进行优化定位。

关键词：数字经济；县域政府；角色定位；作用机理

Abstract: Digital economy plays an important role in the transformation and upgrading of county economy and stimulates the healthy and rapid development of digital economy. It is necessary to properly handle the relationship between market and government, not only to give full play to the decisive role of market in resource allocation, but also to better play the role of government. This article expatiates the basic characteristics of the digital economy, for the county at the same time the government role in the process of economic development in the digital theory framework, C and Y counties in zhejiang province and comparative analysis, analyzes the role of county government in the economic development process of digital deviation, finally put forward from the innovation management idea, clear positioning function, perfect the safeguard mechanism, Strengthen the supervision mechanism and other aspects of its role optimization positioning.

Key words: Digital economy; County government; Role positioning; Mechanism of action

一、问题的提出

习近平总书记指出，“新常态要有新动力，数字经济在这方面可以大有作为”。数字经济已成为中国经济的重要组成部分，愈益成为推动经济发展的新引擎。浙江作为全面推进经济数字化转型，积极争创国家数字经济示范省，省委、省政府将数字经济作为“一号工程”，是顺应新一轮科技革命和产业变革大势、符合浙江新时代创新发展要求的重大决策。同时，在浙江省全省数字经济发展领导小组第一次会议上也强调，要强化省市县协同，聚焦重点领域，加强政策供给、龙头带动、典型示范，加快形成全省推进“一号工程”的强大合力，确保数字经济“一号工程”落地见效。如何发展数字经济成为经济发展的焦点问题之一，而发展经济作为政府的职能之一。十九大报告指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”政府在数字经济发展过程中起着主导的作用，政府角色的合理定位程度直接影响数字经济的进程。市场机制是数字经济的动力源泉，政府亦应在科学认识数字经济这一全新经济形态、理性分析数字经济成长路径的基础上，进一步发挥积极作用。因此，针对在当前数字经济发展的大好形势的基础上，探讨县域政府在促进数字经济发展中如何明确角色定位，对县域地区数字经济培育新动能推动新发展具有重要的意义。

二、理论框架：数字经济发展中县域政府的角色定位

数字经济是网络信息技术驱动的全新经济增长方式与形态的统称，具有技术多样化与产业分层、主体多元化与共同治理、组织平台化与数字生态的特征。数字经济的核心是最大限度减少经济活动的不确定性。数字经济具有以下三个明显特点：一是数字经济是大数据经济。人们通过实时获取大量主体数据、交易数据、行为数据、交往数据等组织社会生产、消费、投资、流通等活动，数据已成为数字经济时代经济活动的第一要素。二是数字经济是智能化经济。即其在海量数据的基础上，通过算法逻辑按人类制定，由机器代替人的部分功能的经济，也就是经济社会的智能化。三是数字经济是平台型经济。数字经济的基础设施是数字或数据的采集、传输、处理和分析，包括互联网、物联网、云计算等移动智能终端，最终将其联接在一起的软件平台。

同时，我们也应看到数字经济作为新生事物，从产生到被规制需要一段时间，这也需要政府运用规则和政策及时应对。因此，就需要政府在制定规则和政策时能明确职能定位，不缺位、不越位、不错位，以此促进数字经济的健康发展。亚当.斯密认为，政府应扮演“守夜人”的角色。当前面对数字经济所带来的经济结构转型和市场变革，政府的角色应当是新规则的规划者、引领者、改革者和监管者。

（一）政府是数字经济战略的规划者。企业在市场经济活动中居主体地位，政府则在市场竞争中扮演规划者和服务者的角色。作为政府，应从宏观角度制定利于数字经济发展的优惠政策、规范和完善市场环境，从整体上把握市场经济运行的整体态势。因此，这也就需要政府及时调整责任内容结构、转变职能方式，为企业的发展创造良好的条件，引导企业发挥微观主体的主观能动性。政府相关部门完善行业的约束机制，引导企业的自律行为，把公共利益最大化作为制定行业发展政策的基本出发点，同时，及时纠正不符合公众要求的行业规则，并引导人、财、物资源的合理配置。政府应当完善市场法律体系，发挥经济调节和市场监管职能，创新监管方式，保障公平竞争。同时，要健全完善守信激励和失信惩戒机制，严肃查处损害竞争，损害市场合法权益的行为，以此维护市场秩序。

（二）政府是数字经济发展的引领者。数字经济的健康发展离不开政府部门的引导。高标准制定数字经济的发展规划，发挥政府对数字经济的引领作用对于数字经济引领经济高质量发展密不可分。一是县域政府要高度认识数字经济对社会经济的融合效应，以高标准、高质量、高起点规划数字经济发展，同时把数字经济纳入各类经济社会发展规划，健全完善数字经济发展政策体系，促进形成社会经济数字化转型的新格局。二是数字经济发展的过程中，产业发展空间和深度扩展取决于制度设计，政府部门要在战略定位、组织能力、支撑体系等关键领域提高数字化成熟度，推进数字化转型与创新。

（三）政府是推动数字经济的改革者。数字经济发展过程中，政府在提供数字公共产品，调节数字外部性等方面，发挥着重要作用，但政府不能替代市场机制做决策，只能完善市场机制，扮演改革者的角色。一方面，政府应在明确相应的政府管理部门和职能的基础上，制定明细的数字内容产业政策，协调产业发展，优化投融资体系，制定合适的人才引进交流体系、产权明确与保护、税收等一些列法律法规，构建良好的产业发展环境。另一方面，政府可以扩充市场机制发挥作用的范围，利用数字技术加快传统制造业的全方位、全角度、全链条改造，提升全要素生产率，培育融合型数字经济，激发传统制造业升级的新动能，强化竞争优势，培育新增长点，形成新动能，进而推动现代经济体制的完善。

（四）政府是实施数字经济的监管者。发展数字经济是一个不同利益相关者博弈的过程，利益相关者根据其利益诉求的不同，对数字经济发展所持的态度也不同，可以说，发展数字经济是各利益相关者博弈的结果。政府无疑是数字经济的监管者，在数字经济发展过程中，其身份和职能使其能够从长远的、全局的的利益视角，扮演这独立的监管者角色。政府可以通过完善数字经济相关法律法规，建立健全相应的规章制度，最终达到监管理念从规范式监管向审慎包容监管转变，监管重点从事前治理向事中、事后治理转变，监管方式从单边治理向协同治理转变，监管手段从人力密集型向技术密集型转变，监管机构要从公共物品的使用者角色向公共物品供给者角色转变。

三、实践论证：县域政府在数字经济中的角色偏差——基于C县和Y区对比分析

在数字经济时代，政府是“互联网+”基础设施的提供者，这个基础设施既包括传统的硬件基础设施，也包括软件基础设施，因此，支撑体系全面的“互联网+化”、“智能化”，才能更好的发挥政府的作用。如果政府和企业的角色错位，就会导致行业混乱，对市场的健康发展不利。调研发现，数字经济发展中存在的问题，与县级政府的角色偏差不无关系。那么，在数字经济的发展中，县级政府如何正确扮演角色？与制度安排中的县级政府角色是否存在偏差？通过对比浙江省C县与Y区数字经济的发展情况，县域政府在数字经济中发挥的作用，无疑有助于促进政府管理，助推数字经济的健康发展。具体来说，在数字经济中县域政府出现的角色偏差表现在以下三方面：

（一）服务角色薄弱。一是理念认知不同步。Y区通过《打造全国数字经济先行区建设方案》，围绕数字产业化、产业数字化、城市数字化“三化融合”建设，通过“加强组织领导、强化政策扶持、实施重大项目、营造发展氛围、提升全民素养”五大保障，构建全方位的数字经济发展体系。聚焦全国数字经济先行区建设这一总定位。而当前C县核心产业大而不强，结构失衡，传统经济产业占比过高，数字经济新型产业占比微乎其微，这与政府在数字经济中理念认知息息相关。例如，传统的铅蓄电池在全县数字经济核心产业中占比超过90%，在新型电池领域优势尚不突出；核心产业限上服务业企业仅7家，占数字经济核心产业比重不足2%，直接影响数字产业化发展后劲。二是公共服务政策滞后。C县数字化赋能产业发展滞后，支撑不强。软件、信息技术服务、互联网服务等融合渗透性、带动性较强的数字产业培育滞后，本地的工业信息工程服务公司缺乏，导致产业和城市数字化转型需求难以在本地得到满足，不能形成数字产业化与产业数字化之间良好的互动互促发展。三是数据壁垒依然存在。政府对数字经济行业整体情况掌握较全面，也知晓重要的公共数据资源，因此，对数字信息具有发言权。例如，政府如果不愿意开放高精度电子地图，企业也就不能获取高价值的图层，继而无法推动智能交通、智慧物流行业的发展。（二）治理角色固着。新公共服务理论认为政府应扮演服务角色，而不是掌舵人的角色，其强调政府应当摒弃“控制性”角色定位，转变为兼具协调与服务功能的角色。因此，政府在数字经济的发展与运营过程中需要转变固有的管制性角色，并且发挥服务保障的作用，促进数字经济发展。例如，当前C县创新资源集聚能力不足，环境待优，对数字经济的科技资源和人才团队集聚能力不足，难以营造数字经济创业创新的良好氛围，发展环境亟待优化。（三）监管角色缺位。数字经济引发的新模式、新业态对传统经济形态产生很大冲击，政府监管滞后与经济迅速发展之间的矛盾日益突出表现为监管法规需健全、产业格局要重构、侵权问题待解决。监管对县级政府而言，在数字经济发展中发挥着保障性角色。Y区积极建设新型数字化基础设施，加快推动5G商用，窄带物联网城区全覆盖，全方位构建网络空间安全保障体系。

四、优化定位：数字经济进程中政府角色转型的实践路径

党的十九大报告指出：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”市场机制作为数字经济的动力源泉，政府也应充分认识数字经济，科学分析数字经济的基础上，发挥其自身的积极性作用，实现自身角色转型，具体从以下四方面着力：

（一）创新管理理念，加强对数字经济主体的产业组织建设。解决观念问题是发展数字经济的首要解决问题。转变管理理念，一方面要依靠思想宣传来解决思想根源问题，另一方面要完善政策。通过改善政策环境，建立互联网思维服务。这要求C县必须加大力度，推进传统产业的数字化转型。着重从两个方面入手：一是要强化“新四基”建设。即强化工业云与智能服务平台、核心软件、工业互联网、自动控制与感知等的基础能力和设施建设，以满足数字经济的网格要求，从而降低企业数字化成本，引导企业加快数字化进程。二是强化系统安全支持。传统产业数字化、云端化对信息安全提出更高要求，因此，C县要进一步完善工业控制系统在线安全监测平台，为传统产业信息安全提供强有力的支持。

（二）强化政策扶持，强化对数字经济主体产业的制度支持。作为政府要以改革的精神发展数字经济，尽可能为数字经济的快速健康发展创造最好的政策与制度环境。一方面，既要充分考虑权衡企业、消费者、平台等之间的利益关系，另一方面又要重视政府、企业、平台在治理体系中发挥的作用。只有对如市场竞争、市场准入、知识产权、信用体系等问题进行系统全面考虑，才能为数字经济健康、有序、持续发展提供良好的制度环境。同时要进行顶层设计，做好数字经济的定位规划，抢先一步制定出台鼓励互联网、大数据和人工智能等企业入驻政策，重点是引进企业总部，也可从培育新的中小互联网企业入手，如重点包装原创型企业，给予好的政策，引导开发更多产品，延伸产业链，一步一步为其发展壮大创造条件，同时为其他行业企业搭建数据应用、分析平台和桥梁。

（三）完善保障机制，推进数字经济健康良性多元发展。数字经济的发展与要素保障密不可分，即主要为资金、人才、数据等要素。一是资金保障。要发挥多渠道资金作用，包括财政专项资金、产业投资资金和社会资本共同参与，鼓励金融机构加大对中小企业实施数字化转型的金融服务力度。二是数据保障。通过建立县级信息资源共享体系，打通信息壁垒，形成覆盖全县、统筹利用的数据共享大平台，并引导数据实现有序流通。三是人才保障。继续抓好现有人才政策的落实，加大对数字经济人才的引进和培育力度，继续鼓励校企合作、校院合作，努力培养一批具有国际化水平、能够引领数字经济发展的企业家、科技人才和技能型人才，为C县数字经济发展提供坚实的人才保障。此外，要强化人才支撑。突出“高精尖缺”导向，大力引进国内外顶尖人才，壮大“数字工匠”队伍，加快集聚数字经济领域“双创”人才，提升企业家数字化转型与全球视野、管理创新相结合的能力。

（四）革新监管机制，打造公平有序的市场环境。在数字经济快速发展同时，还存在监管不到位、制度不适应、保障不健全等问题，对政府的服务和监管提出新要求，因此，要创新监管服务模式，完善数字经济治理体系。具体来说：一是健全法律法规。制定相应的政策法规，以适应新技术、新应用、新业态、新产业的发展。加快构建网络安全制度体系，确保大数据安全管理、关键信息基础设施保护和跨境数据流动等重点领域的安全。二是实行包容审慎监管。作为政府层面，需要衔接好现有社会治理体系和管理制度，对事中事后完善监管。在充分利用大数据的基础上，创新监管手段，提升政府决策科学化、治理精准化水平。

三是强化安全保障，从网络安全入手，加强网络与信息安全技术手段建设，全面提升网络数据、个人信息和关键信息基础设施等安全保障能力，加强对数字内容监管系统的研究和开发，升级监管技术手段。

余论

加快发展数字经济，是浙江建设数字强省的重要内容，也是撬动浙江经济高质量发展的重要途径。数字经济的快速发展对于政府治理体系建设既是挑战，也是机遇，如何将挑战转变为机遇，创新则是唯一的途径。因此，政府应利用数字经济时代中经济发展崛起的重要契机，及时调整角色定位，发挥经济职能，灵活运用各项数据，从传统政府到数字政府的转型，提升与数字经济发展相适应的政府治理能力，激发政府的公共服务红利，以期提供更优质的公共服务。

参考文献

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